El Ministerio de Obras Públicas ha anunciado una modificación legal y reglamentaria destinada a incorporar nuevos mecanismos de prevención y resolución de controversias en los contratos de obra pública tradicional. Conviene realizar desde ya una precisión: no estamos frente al régimen de concesiones de obra pública, sino ante los contratos de ejecución de obras regulados principalmente por el Decreto Supremo MOP N.º 75 de 2004, cuya estructura contractual y régimen jurídico son diferentes[1].

La propuesta resulta particularmente interesante desde la perspectiva del Derecho administrativo, porque aborda una materia que ha permanecido deficientemente resuelta: cómo solucionar, de manera rápida, técnica e imparcial, las discrepancias que surgen entre el Estado y el contratista mientras una obra pública se encuentra en ejecución.

Actualmente, el artículo 189 del Reglamento para Contratos de Obras Públicas establece que los recursos que hagan valer los contratistas respecto de actos administrativos dictados durante la licitación o vigencia del contrato se someten al régimen recursivo de la Ley N.º 19.880[2]. A ello puede agregarse la intervención de la Contraloría General de la República y, eventualmente, el conocimiento de la controversia por los tribunales ordinarios de justicia.

El problema aparece cuando una discrepancia deja de ser exclusivamente jurídica y adquiere un importante componente técnico, económico o constructivo: modificaciones de proyecto, aumentos de obras, ampliaciones de plazo, multas, mayores gastos generales o compensaciones económicas.

Un caso reciente permite ilustrar esta cuestión. En febrero de 2026, la Corte Suprema conoció en segunda instancia por la vía de la protección una controversia relativa a una multa y al descuento de más de $141 millones en un estado de pago correspondiente a un contrato de obra pública. El máximo tribunal estimó que, atendida la naturaleza contractual del conflicto, este no podía ser resuelto mediante recurso de protección, dejando a salvo las demás acciones correspondientes[3]. En ese sentido, la vía judicial ordinaria –juicio ordinario– puede, ciertamente, resolver el conflicto, pero difícilmente puede hacerlo con la rapidez que muchas veces exige una obra todavía en ejecución. Por tanto, se hace necesaria la incorporación de un órgano resolutivo –o al menos consultivo– con carácter técnico que pudiera dilucidar en plazos razonables las diferencias entre el MOP y los contratistas, emulando al menos los aspectos positivos del sistema de concesiones de obra pública en Chile.

En este contexto debe comprenderse la propuesta del MOP.

El diagnóstico informado por la Dirección General de Obras Públicas muestra que, de 6.885 contratos terminados entre 2011 y 2018, un 54% presentó aumentos de monto y un 49% aumentos de plazo. Asimismo, aproximadamente un tercio habría experimentado incrementos presupuestarios superiores al 10% y una proporción semejante extensiones de plazo superiores al 20%[4]. Estos datos no significan que cada modificación contractual constituya una controversia, pero sí evidencian que las obras públicas se desarrollan dentro de relaciones contractuales dinámicas y particularmente expuestas a contingencias.

La propuesta contempla tres mecanismos.

En primer lugar, se crearía un Libro de Alertas Tempranas, paralelo al Libro de Obras, destinado a registrar aquellos hechos que pudieran posteriormente transformarse en una controversia. La innovación debe ser valorada positivamente, pues traslada la preocupación desde la solución tardía hacia la prevención del conflicto. Sin embargo, la futura regulación deberá establecer con claridad los efectos jurídicos de la alerta y, especialmente, las consecuencias derivadas de su omisión.

En segundo término, se contemplan Comisiones Consultivas para determinados contratos regionales inferiores a 200.000 UTM, integradas por dos representantes del MOP y dos representantes del contratista, las cuales emitirían un informe técnico no vinculante. Se trata de un mecanismo fundamentalmente preventivo y negociador, más que de un verdadero tercero independiente, cuestión que obliga a preguntarse qué ocurrirá cuando no exista consenso entre sus integrantes.

Finalmente, para los contratos iguales o superiores a 200.000 UTM se propone un Panel de Resolución de Controversias, integrado por dos abogados, dos ingenieros y un arquitecto, cuyos miembros serían designados mediante el Sistema de Alta Dirección Pública. El Panel emitiría una recomendación fundada dentro de treinta días, prorrogables por una vez, sin suspender la ejecución de las obras. Sus recomendaciones no tendrían carácter vinculante.

Es aquí donde surge, a nuestro juicio, la principal cuestión jurídica de la reforma: ¿basta con crear un Panel Técnico no vinculante para mejorar realmente la resolución de controversias en los contratos de obra pública?

Para responder esta pregunta resulta inevitable observar el régimen de concesiones.

La Ley N.º 20.410 incorporó en 2010 el actual Panel Técnico de Concesiones, instancia técnica no jurisdiccional destinada a conocer discrepancias técnicas o económicas producidas durante la ejecución del contrato. Sus recomendaciones tampoco son vinculantes[5]. Sin embargo, existe una diferencia fundamental: en concesiones, el Panel Técnico no funciona aisladamente.

La Ley de Concesiones permite que la controversia sea posteriormente conocida por la Comisión Arbitral o por la Corte de Apelaciones de Santiago y establece, además, que los aspectos técnicos o económicos deben haber sido previamente sometidos al Panel Técnico. Entonces, la recomendación del Panel Técnico de Concesiones puede ser considerada como antecedente por el órgano encargado de resolver posteriormente el conflicto[6], aunque debemos aclarar que no es vinculante para la Comisión Arbitral así como tampoco para la Corte de Apelaciones de Santiago. Pero, en todo caso, dará lineamientos generales o antecedentes para que el órgano resolutor pueda conocer desde una mirada técnica –financiera, ingenieril y jurídica– el conflicto.

Por ello, la falta de fuerza vinculante no constituye necesariamente una debilidad. La relevancia del Panel concesional proviene de su especialización, independencia, rapidez y, especialmente, de su inserción dentro de una arquitectura institucional de resolución de controversias.

Allí debiera concentrarse la discusión respecto del nuevo Panel.

Si, una vez emitida la recomendación, el MOP puede simplemente mantener su decisión anterior sin hacerse cargo especialmente de sus fundamentos, mientras el contratista conserva solamente los mecanismos administrativos actualmente existentes o un posterior juicio ordinario, una parte importante de la utilidad institucional de la reforma podría perderse.

Por el contrario, podrían estudiarse alternativas como establecer un deber reforzado de motivación cuando la Administración se aparte de la recomendación; reconocerla expresamente como antecedente técnico calificado en una controversia posterior; o establecer un mecanismo claro de escalamiento hacia una instancia especializada y decisoria.

En otras palabras, no basta con importar el órgano –el Panel Técnico de Concesiones–; es necesario además construir la arquitectura jurídica dentro de la cual funcionará. También deberá asegurarse su independencia. La legitimidad de un órgano de estas características depende de que ninguna de las partes lo perciba como una prolongación institucional de la otra. La selección mediante Alta Dirección Pública constituye, en este sentido, una señal favorable, aunque deberá complementarse con reglas robustas de inhabilidades, incompatibilidades y permanencia.

Estas observaciones no disminuyen el mérito de la iniciativa. Por el contrario, la propuesta debe ser valorada positivamente porque reconoce una deficiencia del modelo vigente e intenta avanzar desde un sistema predominantemente reactivo hacia otro preventivo, técnico y colaborativo.

Finalmente, la certeza jurídica en la contratación administrativa no protege únicamente al contratista. También protege al Estado. Pues, una controversia prolongada puede incrementar los costos, dificultar la ejecución de la obra y terminar trasladándose, incluso, al precio ofertado por quienes contratan con la Administración, lo que también repercutirá en el usuario final.

En definitiva, el desafío no consiste en reproducir mecánicamente el Panel Técnico de Concesiones. La obra pública tradicional y la concesión poseen estructuras y distribuciones de riesgos diferentes. El objetivo debiera ser recoger aquello que ha resultado institucionalmente valioso en el sistema concesional —especialización, independencia, prevención y rapidez— y adaptarlo a las particularidades de la obra pública, entendiendo además que este régimen tiene un plazo de ejecución de la obra mucho menor que una concesión de obra pública que puede durar hasta cincuenta años conforme a propia Ley de Concesiones.

Asimismo, si el futuro Panel Técnico de Obra Pública se limita a emitir recomendaciones sin consecuencias procedimentales relevantes, constituirá un avance, pero probablemente limitado. Si, en cambio, forma parte de un sistema coherente de prevención, deliberación técnica y resolución posterior de controversias, la reforma puede representar un cambio importante en la contratación administrativa chilena.

Porque en materia de infraestructura pública lo verdaderamente relevante y eficiente es que el ordenamiento jurídico sea capaz de identificar, tecnificar y encauzar el conflicto mientras la obra todavía se está construyendo, para justamente evitar aumento en los costos por judicialización y eventuales indemnizaciones que pudieron haberse evitado preventivamente.

[1] Decreto Supremo MOP N.º 75, de 2004, Reglamento para Contratos de Obras Públicas, especialmente artículos 1 y 4.
[2] Decreto Supremo MOP N.º 75, art. 189; Ley N.º 19.880, Capítulo IV.
[3] Corte Suprema, 18 de febrero de 2026, Rol Nº 39.291-2025, Inconop Ingeniería SpA con Ministerio de Obras Públicas, Dirección Regional de Vialidad de Ñuble.
[4] Diario Financiero: “MOP alista cambio legal para crear un panel que resuelva controversias en las obras públicas”, 24 de agosto de 2026.
[5] Ley N.º 20.410, de 2010; Decreto Supremo MOP N.º 900 de 1996, Ley de Concesiones de Obras Públicas, arts. 36 y 36 bis.
[6] Decreto Supremo MOP N.º 900 de 1996, arts. 36 y 36 bis.

Revisa la publicación en el portal DOE Actualidad Jurídica

*Eduardo Lara Aguayo es abogado, magíster en Derecho Público y candidato a doctor en Derecho de la Universidad Católica de la Santísima Concepción. Profesor de Derecho Administrativo. Académico del Departamento de Ciencias Jurídicas de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Empresariales de la Universidad de La Frontera.